住宅70年产权的由来

住宅70年产权的由来

“50年或者70年,甚至100年都没问题,这个数量的问题不大,也没有多大关系,关键是到期以后怎么处理”

《瞭望东方周刊》记者葛江涛,特约撰稿周丽、罗敏 |北京报道

1986年,吉林省委副书记王先进被调入北京,出任中国第一任国家土地管理局局长,掌管960万平方公里土地的管理与改革。也就是从这时开始,形成了今天的城乡土地管理制度。

日前在接受《瞭望东方周刊》专访时,这位81岁的老人讲述了20多年前制度设计的初衷和安排。虽然,这些设想和原则与今天人们的想法大有不同。

自从改革开放以来,中国人越来越习惯以西方的标准和传统来设计和评价中国的改革。但是,正如王先进等人当年必须考虑的问题:中国的土地制度改革必须坚持以公有制为基础。中国的国情使其改革必须有自己特殊的路径和目标。

在这种条件下,当年的改革者设计了既不同于过去计划经济,又不同于西方私有制的土地制度。很难说,如果这种制度得到完全实施,今天的结果如何。但至少在王先进眼里,不会出现目前房价高企的情况。

在王先进看来,当时的土地改革已经到了不改不行的地步。而经过近30年的改革开放,中国的土地管理又出现了一些新情况和新问题,同样需要尽快研究和解决。换句话说,通过过去这些年的实践,需要进一步完善土地法规制度,规范市场。

以下就是王先进的讲述。

开始土地拍卖

建国后30多年里,我国一直没有专门的土地管理法律和管理机构。城市土地归国家所有,用地则由政府划拨,谁用谁管;农村土地集体所有,集体用集体管,各级政府都没有专门的土地管理部门。土地是无偿的、无限期的、不流动的。

到上世纪80年代,随着改革开放的逐步推进,一些新情况陆续出现,土地成为重要资产,实行“三无”显然是不行的。到1984年,规定农业部管农地,建设部管城镇土地。但城乡之间很多问题难以协调,农业部就给中央打报告,建议成立一个专管土地的国务院直属机构,同时制定土地管理法律。一些专家学者也开始给中央写信,建议成立专门的机构管土地。

当时有一件事情,可以说直接触动了中央领导决定成立国家土地管理部门。1984年我国粮食产量达到峰值后,在1985年产量突然下滑。而当年我国耕地面积净减少1500多万亩。这件事促使中央下定决心,1986年3月下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,并成立国家土地管理局作为组织保证。

在城市土地这个方面,1982年、1984年,深圳、抚顺开始征收土地使用费以及试验在经营企业中开征土地使用费。国家土地管理局成立后不久,根据两地的实践经验,我们向国务院递交报告,提出全国普遍开征土地使用费。我们有三个理由:第一,国家对城市基础设施建设投入了大量资金,提高了土地使用价值,因此土地应该有偿使用。

第二是要节约用地,保护耕地,只有法律手段不行,还要用经济手段,用地要付出高额成本,让土地使用者建立自我约束机制;第三,马克思地租理论也认为“消灭土地私有制并不要求取消地租”,收费有据。

1987年2月,国务院组织召开外资领导小组会议,我作为领导小组成员参加会议。时任国务院副总理谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见,提出能不能转让一部分城市土地,吸收一些外资,加快城市建设。

我当时表示赞同并提出三条意见:第一,转让的是土地使用权,不是所有权;第二,转让土地要有一定年期,不是无限期的,到时无偿收回;第三,要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则,搞土地转让就不会有问题。当时会议决定,由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。

后来经过一系列准备,我们在1987年11月向国务院提交了试点报告。1987年12月,深圳市按照国务院批转的文件精神,首次公开拍卖一幅面积8588平方米的地块,使用权为50年,这就是新中国历史上土地拍卖的第一槌。

所有权续期不能再卖一次

土地使用权的制度确定下来,在城镇一是企业用地的使用期限,另一个就是住宅用地了。

我们土地管理局一开始提出的是住宅50年产权。这个期限是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。这里有一个比较近的样板,就是香港。

我们国家土地归国家所有,英国的土地全部归国王所有。他们批租年期最高为999年,实际是永租制。但是在香港,因为是名义上租了中国的,租期99年,所以香港政府批租期就以99年为上限,按年头逐渐减少。

我们先定了50年,理由主要有三个,第一个土地出让历史上没有经验可以借鉴,年限短点比较好调整;二是一个人的工作年期,一般为50年,假设从20岁开始,50年后就70岁了,可以够他们一辈子经营,而且可以转让、继承、续期;另外就是过去在计划经济体制下,房产产权的一般使用年限就是按50年计算,50年后房产就不能再用了。按照价值来算,用了50年就没什么价值了。

后来中央讨论转让土地的问题时,一位主要领导问年限长一些行不行,我回答了上述理由,并表示如果觉得50年时间短了,再增加几十年也是可以的。后来制定法律时,就变成最高年限70年。

50年或者70年,甚至100年都没问题,这个数量的问题不大,也没有多大关系,关键是到期以后怎么处理。这不仅是大家都在关心的问题,也是我认为真正需要解决的问题。最初讨论产权期限的时候,已经考虑到到期之后怎么办的问题,并提出到期之后“无偿收回”,国家为了公共利益需要,就要把土地收回;如果国家不需要,使用者提出申请也可以续期。

“无偿收回”也是学习国外的经验,目的是为了保护土地所有权者的利益考虑,对土地使用者也是公平的。到期给土地所有者弄一破破烂烂的房子,要不无偿收回,所有者还得掏钱购买吗?收回70年的租地,如果再拿钱买个破房子,这对土地所有者显然是不公平的。

如果政府到期收回土地,地上建筑物政府不需要,还要付出拆除费用。或者有这个旧房子,就是再批租,地价也必然要相对降低。这样是不公平的。香港有的地块在批租合同中明确表述政府收回土地时,地上建筑物要拆除,初步平整,恢复到批租时原来的状况。

而“无偿收回”面临的另外一个问题,就是当用到到达50年或者60年的时候,土地的使用期仅剩10年或剩5年,房子的买卖怎么办?市场交易就出现问题了。当时我们已经考虑到这个问题,但因为没有相应经验,所以就没有写进去。

租地期限是70年的,到期之后从法理来讲无偿收回是理所当然的。否则,所有权就体现不出来了。但目前如果直接回收,也存在问题。比如一处土地,过去这些年已经经手了很多人,而回收却是从最后的一家手里回收。在过去70年的期限当中价格已经提高很多,最后经手的人可能只使用了3年或者5年,这样是不公平的,另外也不符合市场秩序的规律。

按照我当时的想法,如果申请续期,交一定的续期费就可以了。续期费并不是按市场价格再卖一次,而是缴纳一个象征性的二次抵押费用。

当时就是这么考虑的。如果不用这个政策,房子到50年的时候就出现问题了,到60年的时候就更出现问题了,这房子肯定也不能维修了,显然对哪方面都不利。

但是,政府需要就收回,不需要就可以申请续期,这个是符合一般道理的,但目前《物权法》规定的“自动续期”,我觉得说法就不准确,应该是通过申请,经过土地主管部门批准认为政府暂时不需要收回,申请续期,经过批准后登记才合法。

商业用地最后我们定了50年,现在有人说延长70年的期限,这也不是解决问题的办法,就算100年早晚也会到期。将商业用地、农业用地和工业用地区别对待是人为地制造矛盾,同样都需要彻底解决。

房价和地价应该分开

包括使用权在内,现在房子的问题这么引人关注,说到底还是土地的问题,土地的增值。房价上涨最基本的问题是地价上涨。

当时我们已经预见到地价的增值,但没有预料到会像现在增值这么快。实际上房价增值就是地价增值引起的。地价的增值是因为整个社会的投资引起变化,随着科技经济的发展和社会环境的改善,地价就越来越高。

这样,地价在快速增值同时,房价也大幅度上涨。比如你买个房子,10年前买的,当时花100万,但现在却卖600万甚至700万。中间你投什么资了吗?你不就在那住着嘛。100万到700万是600万的收益啊,但这个住户其实是在天天消费。

目前房价过高已经脱离了上述规律。投资、投机需求,房地产开发商暴利,地方政府追求土地出让收入。地方政府追求土地出让收入与房地产开发商追求暴利相互推动,以及房改政策方面的一些失误,是目前房产、地产价过高的主要原因。

根本问题是中国的土地所有权是公有制,但现在土地使用权实际是私有制。换句话说,由于土地和房子没有分开,公有制的所有权和私有制的使用权弄到一起去了。这就造成了很大的问题。

我们的观点是,地价和房价应该是分开的。怎么分开呢?这房子是你买的,100万你住了10年、20年,按照经济价值来讲,房子是贬值的,因为用过了。

这就要计算房子的重置价,比如当时建10万,现在如果建房子要花100万,那么我们给房子价确定100万,其余的都是地价增值。然后,用税收制度来调节土地收益。当时我们就提出土地增值税来解决这个问题。

事实上,土地所有权因为是国家的,国家应该获得增值收益。

如何才能恰当处理呢,实际就是在公有制的前提下,土地使用权在土地市场流转中的收益分配问题,土地增值这块收入应该有相应的税收进行调节分配。这个最初我们已经考虑到,上世纪80年代制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已经涉及,但很遗憾没有严格执行。

我到国外去访问,得知西方一些国家的土地税就是这么计算的。当然也不能把增值全拿走,税收起到调节作用。这样政策才能够连贯延续下去,而且对哪一方都是公平的。

现在土地制度存在的问题就是缺乏全面考虑,就是头痛医头,脚痛医脚。这边提出来,好,自动续期。这边提出来,好,答应拆迁。为什么税收制度改革不跟上?有些制度没有完善,但有些税收制度已经制定,却没有执行,是很大的遗憾。

西方没人叫房地产,他们全部叫地产。地产说明你买到的是地。但房地产,你买房子同时也买回地。我们都叫房地产,说是房地产的价格,说穿了就是房价要包括地价的,其中的理论关系非常明确的。

土地财政与征地改革

过去土地是无偿使用,土地零收入;现在出现了“土地财政”这个说法。这是怎么形成的呢?第一,随着经济的发展,城市化进程加快需要大量的城市建设,住房需求量大,受到供求关系的影响,房产商必然去争夺这一部分利益,这也推动了市场交易价格的提高。

第二是财政制度的问题。原来地方收入少,中央收入较多。改革开放之后,地方收入大幅度提高,后来中央下决心调整,现在中央多,地方少。事和财是要相互协调的,地方政府没财就没法办事。比如保障房,如果没财地方政府就没办法投入,当然里面还有政绩这个次要的问题

第三是征地制度的问题。目前集体土地所有权并不完善。农地价格不值钱,但转化成建设用地之后,中间存在巨大的差价。政府通过征地权就能拿到这部分差价。这里面就涉及到集体土地制度的产权问题,就是集体土地产权和国有土地产权不对应而产生的差价。

当然,部分地方政府确实靠卖地赚了不少钱,甚至为了获得土地出让的收益,在一些政策上给开发商让步,这在一定程度上推高了房价。但从政策角度来讲,从土地使用零收入到土地有偿出让使用仍然是进步的。

现在讲土地制度,觉得农民是一个容易受侵害的群体。但征地制度是国家和集体农民的关系问题。这个制度从计划经济时一直延续下来,没有改;改革开放是改革土地使用制度,对征地制度没有动。过去征地实行的价格比较低,但是农民还是乐意接受的,因为在征地的时候,会相应地安排一个劳动力就业,从农民一下变成正式工人,他当然高兴了。

改革开放之后,起初被征地农民仍然有相应的安置,但到后来企业改制,劳动力市场化之后,就没办法继续安置了。这是计划经济体制遗留下来的一种制度,现在有点改善就是把征地补偿提高一点。但农地价格和商业用地价格差额太大。

现在农民失去地了,应该给再就业的扶持金,征地给的补偿少,另一方面如果给太多补偿也有问题。征地加以完善的另一个办法就是征购,但有的地方即使按市场价购买,被征地的农民也达不到他过去的生活水平,这样的情况就需要社会救助来补充。

现在有一个争论是用于公共利益的征地是一个价格,不是此用途的是另一个价格,这是行不通的。比如这个村有一半是商业用地,另一半是公益事业用地,一个给得便宜一个给得高,这显然是不公平的。为了公共利益的需要征地时,仍然应该执行市场价格。

简单的道理在这:公益事业可能为了1000万人的需要,用一个村、两个村的土地,几千人的利益满足1000万人的需要。那为什么就我要拿出自己的财产来补贴你们呢?这没道理啊。

说到底,这也是集体土地的产权问题,国家应该赋予农民集体所有制土地的完整产权,和国有土地执行一样的办法,如果涉及到公益事业则必须进行征购,当然价钱可以坐下来讨论;但如果并非是公益事业,那就一定要获得被征地一方的同意。

坚持还是改变现行征地制度,各有理由和利弊,两种意见严重分歧。不论采取哪种征地制度,不仅要有利于保护全民利益,保住中国人民的“铁饭碗”;还要有利于保护农民利益,特别是失地农民的利益,使他们有就业和生活的保障。在征地问题上,不能再亏待农民了。

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